Anayasa Mahkemesi, 6639 sayılı Kanunun iptal istemine dair görüşmede eşitlik ilkesinin nasıl anlaşılması gerektiğini gerekçelendirdi.
1/4/2015 tarihli Resmi Gazetede yayımlanan 6639 sayılı Kanununla, memurların ek ödemesini düzenleyen 375 sayılı KHK'da düzenlemeler yapılmıştır.
İL ÖZEL İDARESİ GENEL SEKRETERİ, 5302 SAYILI KANUNDAKİ HÜKME RAĞMEN, BAKANLIK MÜSTAKİL DAİRE BAŞKANI İLE AYNI HUKUKSAL KONUMDA DEĞİLDİR
Yapılan ilk düzenlemede, il özel idaresi genel sekreteri ve genel sekreter yardımcılarının ek ödemeleri düzenlenmiştir. Ancak il özel idareleri genel sekreterleri, özlük haklarının (ek gösterge, makam tazminatları) 5302 sayılı Kanunun 36. maddesi uyarınca Bakanlık müstakil daire başkanı unvanı esas alınarak belirlendiğini ileri sürerek, ek ödemelerinin Bakanlık müstakil daire başkanları esas alınarak belirlenmemiş olmasının eşitlik ilkesine aykırı olduğunu belirtmiştir. Anayasa Mahkemesi, il özel idaresi genel sekreterleri ile bakanlık müstakil daire başkanlarının görevlerinin farklı olduğunu ve bu iki unvanın aynı hukuksal konumda olmadıklarını belirterek, eşitlik iddiasını yerinde görmemiş ve iptal istemini reddetmiştir.
İL NÜFUS VE VATANDAŞLIK MÜDÜRÜ, BAKANLIK MÜDÜRLERİ İLE AYNI HUKUKSAL KONUMDA DEĞİLDİR
İkinci düzenlemede ise il nüfus ve vatandaşlık müdürünün ek ödemeleri düzenlenmiştir. İl nüfus ve vatandaşlık müdürleri de ek ödemelerinin aynı konumda bulundukları bakanlık il müdürlerinden farklı düzenlenmiş olmasının eşitlik ilkesine aykırı olduğunu belirtmişlerdir. Anayasa Mahkemesi, Bakanlık il müdürlerinin, bağlı oldukları bakanlıkların, kuruluş kanunlarındaki görev ve yetkilerini, il bazında yerine getirmekle sorumlu olduklarını; İl nüfus ve vatandaşlık müdürlerinin ise İçişleri Bakanlığının ana hizmet birimlerinden olan Nüfus ve Vatandaşlık İşleri Genel Müdürlüğünün görev ve sorumluluğunda bulunan nüfus ve vatandaşlık hizmetlerine ilişkin işlemlerini il bazında yürütülmesinden sorumlu olduklarını vurgulamıştır. AYM bu gerekçeyle iki unvanın aynı hukuksal konumda olmadıklarını belirtmiş ve eşitlik iddiası istemiyle açılan iptal istemini reddetmiştir.
İŞTE ANAYASA MAHKEMESİNİN KARAR GEREKÇESİ
F- Kanun'un 24. Maddesiyle 375 Sayılı KHK'nın Eki (I) Sayılı Cetvel'in "A- Aylıklarım 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa Göre Alanlar" Kısmının "1-Kadrolan Genel İdare Hizmetleri Sınıfında yer alan personel ile Teknik Hizmetler, Sağlık ve Yardımcı Sağlık Hizmetleri ile Avukatlık Hizmetleri sınıflarında bulunan personelden ek ödeme oranları ilgili gruplarında düzenlenmeyen ve kadro unvanları bu bölümde yer alan personel" Bölümünün;
1- (d) Sırasında Yer Alan (ibüyükşehir belediyesi bulunan illerin il özel idaresi genel sekreter yardımcısı, diğer illerin il özel idaresi genel sekreteri," İbaresinin "il özel idaresi genel sekreteri," Şeklinde; (e) Sırasında Yer Alan "büyükşehir belediyesi bulunan illerin il özel idaresi I. hukuk müşaviri, büyükşehir belediyesi bulunmayan illerin il özel idaresi genel sekreter yardımcısı," İbaresinin "il özel idaresi genel sekreter yardımcısı," Şeklinde Değiştirilmesinin İncelenmesi
a. Genel Açıklama
147. 11.10.2011 tarihli ve 666 sayılı KHK ile 375 sayılı KHK'ya ilave edilen ek 9. ve ek 10. maddeler ile kamu görevlilerine yapılan aylık ve ek ödemelere ilişkin köklü değişikliklere gidilmiştir.
148. 375 sayılı KHK'nın ek 9. maddesiyle, kamu personeli için kurumsal ek ödemelerden kaynaklanan farklılıkların giderilmesi amacıyla tüm kurumsal ek ödemeler kaldırılarak tek bir ek ödeme sistemi getirilmiştir. KHK'ya ek (I) sayılı cetvelde de ek ödeme yapılacak kamu görevlilerinin kadro ve görev unvanları ile ek ödeme oranları gösterilmiştir.
149. 375 sayılı KHK'nın ek 10. maddesinde ise kamu idarelerinin merkez teşkilatları için ihdas edilen uzman kadroları ile merkez ve taşra teşkilatlarının bazı yönetici kademelerinde görev yapan personelin aylıklarındaki kurumlararası farklılıkların ortadan kaldırılması amacıyla ücret ve tazminat unsurlarından oluşan yeni bir ödeme sistemi getirilmiştir. Maddeye göre, KHK'ya ek (II) sayılı cetvelde sayılan kadrolarda görev yapanlara, kadro unvanlarına karşılık gelen gösterge rakamlarının memur aylık katsayısı ile çarpımı sonucu bulunacak tutarlarda ücret ve tazminat ödemesi yapılması öngörülmüştür,
150. 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu'nun 36, maddesinin dördüncü fıkrasında, büyükşehir olmayan illerde genel sekreter kadrosuna atananların genel idare hizmetleri sınıfına dahil bakanlık müstakil daire başkanları, genel sekreter yardımcısı kadrosuna atananların ise genel idare hizmetleri sınıfına dahil bakanlık daire başkanları için ilgili mevzuatında öngörülen ek gösterge, makam, görev ve temsil tazminatları ile 657 sayılı Kanun'un 152. maddesi uyarınca ödenen zam ve tazminatlardan aynı usul ve esaslar dahilinde yararlanacakları hüküm altına alınmıştır. Kurala göre il özel idaresi genel sekreteri ile yardımcılarının aylıklarının hesabında, bakanlık müstakil daire başkanları ile bakanlık daire başkanları için öngörülen ek gösterge, makam, görev ve temsil tazminatları ile 657 sayılı Kanun'un 152. maddesi uyarınca ödenen zam ve tazminatlar göz önünde bulundurulacak ve bu oranlara göre aylıkları hesaplanacaktır. Ayrıca dava konusu kurallarla, aylıklarına ilave olarak il özel idaresi genel sekreterine % 190, genel sekreter yardımcısına da % 185 oranında ek ödeme yapılacaktır.
151. Bakanlık müstakil daire başkanları ile bakanlık daire başkanları ise 375 sayılı KHK'ya ek (II) sayılı cetvelde yer aldığından, bu görevlerde bulunanlar (II) sayılı cetvelde unvanlarına karşılık gelen ücret ve tazminat göstergeleri üzerinden aylıklarını alacaklardır, Bakanlık müstakil daire başkanlığı kadrosu (II) sayılı cetvelin (7) numaralı sırasında; bakanlık daire başkanlığı kadrosu ise (8) numaralı sırada düzenlenmiştir. Bu kapsamda bakanlık müstakil daire başkanlarına ek (II) sayılı cetvelin (7) numaralı sırasında bulunan kadrolar için öngörülen 54.300 ücret ve 30.000 tazminat göstergesi, bakanlık daire başkanlarına ise (8) numaralı sırasında bulunan kadrolar için öngörülen 51.900 ücret ve 28.575 tazminat göstergesi üzerinden hesaplanacak tutarda aylık ödenecektir.
b. İptal Taleplerinin Gerekçesi
152. Dava dilekçesinde özetle, 5302 sayılı Kanun'un 36. maddesinin dördüncü fıkrasında, büyükşehir olmayan illerde görev yapan il özel idaresi genel sekreterlerinin, genel idare hizmetlerine dahil bakanlık müstakil daire başkanları; genel sekreter yardımcılarının ise bakanlık daire başkanları için ilgili mevzuatında öngörülen ek gösterge, makam, görev ve temsil tazminatları ile 657 sayılı Kanun'un 152. maddesi uyarınca ödenen zam ve tazminatlardan aynı usul ve esaslar dahilinde yararlandırılmasının öngörüldüğü, bu doğrultuda, il özel idaresi genel sekreterinin, bakanlık müstakil daire başkanlarının bulunduğu 375 sayılı KHK'nın eki (II) sayılı cetvelin (7) numaralı sırasında; il özel idaresi genel sekreter yardımcısının ise bakanlık daire başkanlarının bulunduğu (8) numaralı sırasında yer alması gerekirken anılan kadroların ek (I) sayılı cetvelde düzenlendiği, bu durumun eşdeğer görev olan Bakanlık müstakil daire başkanlığı ile bakanlık daire başkanlığında görev yapanlara nazaran daha düşük maaş almalarına sebebiyet verdiği belirtilerek kuralların, Anayasa'nın 2., 10. ve 55. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
c. Anayasa'ya Aykırılık Sorunu
153. 6216 sayılı Kanun'un 43. maddesi uyarınca, dava konusu kurallar ilgisi nedeniyle Anayasa'nın 128. maddesi yönünden de incelenmiştir.
154. Dava konusu kurallarla il özel idaresi genel sekreteri ile genel sekreter yardımcısı kadrolarında görev yapanlara 375 sayılı KHK'ya ek (I) sayılı cetvelde yer verilerek aylıklarına ilave olarak % 190 ve % 185 oranında ek ödeme yapılması öngörülmektedir. Uyuşmazlığın özünü, il özel idaresi genel sekreteri ile yardımcılarının, 375 sayılı KHK'nın (1) sayılı cetveli yerine eşdeğer görev olduğu ileri sürülen bakanlık müstakil daire başkanları ile bakanlık daire başkanlarının yer aldığı (II) sayılı cetvelde yer alması gerektiği hususu oluşturmaktadır.
155. Anayasa'nm 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti, insan haklarına dayanan, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, eylem ve işlemleri hukuka uygun olan, her alanda adaletli bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, hukuki güvenliği sağlayan, Anayasa'ya aykırı durum ve tutumlardan kaçman, hukuku tüm devlet organlarına egemen kılan, Anayasa ve kanunlarla kendini bağlı sayan, yargı denetimine açık olan devlettir. Hukuk devletinde kanun koyucunun kazanılmış haklan ihlal etmemek koşuluyla kamu hizmetinin yürütülmesine ilişkin koşulları belirlemesine engel bulunmamaktadır.
156. Anayasa'nın "Ücrette adalet sağlanması" başlıklı 55. maddesinde "Ücret emeğin karşılığıdır. Devlet, çalışanların yaptıkları işe uygun adaletli bir ücret elde etmeleri ve diğer sosyal yardımlardan yararlanmaları için gerekli tedbirleri alır. Asgari ücretin tespitinde çalışanların geçim şartları ile ülkenin ekonomik durumu da gözönünde bulundurulur denilmektedir. Maddeyle, emeğin karşılıksız bırakılmaması ve emeğin karşılığının ücret olarak verilmesi amaçlanmaktadır.
157. Kamu görevlileri ile kamu yönetimleri arasındaki ilişkiler kural tasarruflarla düzenlenmektedir. Kamu personeli, belirli bir statüde, nesnel kurallara göre hizmet yürütmekte, o statünün sağladığı ücret, atanma, yükselme gibi kimi haklara sahip olmaktadır. Kamu hizmetine giriş, hizmet içinde yükselme ve bulunulan statünün sağladığı haklar, statü hukukunun gereği olarak kanunlarla belirlenmektedir. Bu durum, Anayasa'nın kamu görevlileriyle ilgili genel ilkelerin düzenlendiği 128. maddesinden kaynaklanan bir zorunluluktur, Kanun koyucu, statü hukuku çerçevesinde yürütülen memuriyet hizmetine girmeye, memuriyette yükselmeye, özlük haklarına ve bunun gibi diğer hususlara ilişkin koşulları anayasal ilkelere uygun olarak belirleme yetkisine sahiptir.
158. 5302 sayılı Kanun'un 35. maddesinin ikinci fıkrasında, il özel idaresi genel sekreterinin, il özel idaresi hizmetlerini vali adına ve onun emirleri yönünde, mevzuat hükümlerine, il genel meclisi ve il encümeni kararlarına, il özel idaresinin amaç ve politikalarına, stratejik plan ve yıllık çalışma programına göre düzenleyip yürütmekle görevli olduğu belirtilmiş, maddenin dördüncü fıkrasında da toplam nüfusu 3.000.000'a kadar olan illerde ihtiyaca göre en fazla iki, nüfusu bunun üzerinde olan illerde ise en fazla dört genel sekreter yardımcılığı kadrosunun ihdas edilebileceği ifade edilmiştir.
159. 5302 sayılı Kanun'un 36. maddesinin dördüncü fıkrasında, büyükşehir olmayan illerde genel sekreter kadrosuna atananların genel idare hizmetleri sınıfına dahil bakanlık müstakil daire başkanları, genel sekreter yardımcısı kadrosuna atananların ise bakanlık daire başkanları için ilgili mevzuatında öngörülen ek gösterge, makam, görev ve temsil tazminatları ile 657 sayılı Kanun'un 152. maddesi uyarınca ödenen zam ve tazminatlardan aynı usul ve esaslar dahilinde yararlanacakları hüküm altına alınmıştır.
160. Dava konusu kurallarda ise aylıklarına ilave olarak il özel idaresi genel sekreterine % 190, genel sekreter yardımcısına %185 oranında ek ödeme yapılması öngörülmüştür. Buna göre anılan kadrolarda görev yapanların aylıkları 5302 sayılı Kanun'un 36. maddesinin dördüncü fıkrası uyarınca hesaplanmaya devam edecek, dava konusu kurallarla da aylıklarına ilaveten kadrolarına karşılık gelen oranlarda ek ödeme yapılacaktır. Bu açıdan bakıldığında kuralların, il özel idaresi genel sekreteri ve yardımcılarının mali haklarında bir azalmaya sebebiyet verdiği söylenemez. Bu itibarla, il Özel idaresi genel sekreteri ile sekreter yardımcısının aylıklarına ilave olarak ek ödeme yapılmasına olanak tanıyan kurallar, statü hukuku çerçevesinde kamu görevlilerinin özlük haklarının belirlenmesi kapsamında kanun koyucunun takdir yetkisinde olup, kurallarda hukuk devleti ilkesi ile emeğin karşılıksız bırakılmamasını amaçlayan Anayasa'nın 55. maddesine aykırılık bulunmamaktadır.
161. Anayasa'nın 10. maddesinde belirtilen "kanun önünde eşitlik ilkesi" hukuksal durumları aynı olanlar için söz konusudur. Bu ilke ile eylemli değil, hukuksal eşitlik öngörülmüştür. Eşitlik ilkesinin amacı, aynı durumda bulunan kişilerin kanunlar karşısında aynı işleme bağlı tutulmalarını sağlamak, ayrım yapılmasını ve ayrıcalık tanınmasını önlemektir. Belirtilen ilkeyle, aynı durumda bulunan kimi kişi ve topluluklara ayrı kurallar uygulanarak yasa karşısında eşitliğin ihlali yasaklanmıştır. Kanun önünde eşitlik, herkesin her yönden aynı kurallara bağlı tutulacağı anlamına gelmez. Durumlarındaki özellikler, kimi kişiler ya da topluluklar için değişik kuralları ve uygulamaları gerektirebilir. Aynı hukuksal durumlar aynı, ayrı hukuksal durumlar farklı kurallara bağlı tutulursa Anayasa'da öngörülen eşitlik ilkesi zedelenmez.
162. İl özel idaresi genel sekreteri ile yardımcıları, mahalli idare olarak örgütlenen il özel idaresi bünyesinde 5302 sayılı Kanun'la kendilerine verilen görevleri yapmaktadırlar. Genel idare hizmetleri sınıfına dahil olan bakanlık müstakil daire başkanları ile bakanlık daire başkanları ise kuruluş kanunlarında kendilerine verilen görevleri yerine getirmektedir. Dolayısıyla, bir mahalli idare olan il özel idaresi bünyesinde görev yapan il özel idaresi genel sekreteri ve yardımcıları ile genel idare hizmetleri sınıfına dahil olan bakanlık müstakil daire başkanı ve bakanlık daire başkanlarının aynı hukuki konumda bulundukları söylenemez.
163. 5302 sayılı Kanun'un 36. maddesinin dördüncü fıkrasında, il özel idaresi genel sekreter kadrosuna atananların genel idare hizmetleri sınıfına dahil bakanlık müstakil daire başkanları, genel sekreter yardımcısı kadrosuna atananların ise bakanlık daire başkanları için ilgili mevzuatında öngörülen ek gösterge, makam, görev ve temsil tazminatları ile 657 sayılı Kanun'un 152. maddesi uyarınca ödenen zam ve tazminatlardan aynı usul ve esaslar dahilinde yararlandırılması öngörülmekte ise de anılan düzenleme, il Özel idaresi genel sekreteri ile yardımcılarının, bakanlık müstakil daire başkanları ile bakanlık daire başkanlarıyla eşdeğer görevde oldukları ve aynı mali haklardan yararlanacakları anlamına gelmemektedir.
164. Dolayısıyla, il özel idaresi genel sekreteri ve yardımcılarının, bakanlık müstakil daire başkanı ile bakanlık daire başkanlarından farklı bir hukuki konumda bulunmaları nedeniyle farklı kurallara tabi tutulmalarında Anayasa'nın 10. maddesinde öngörülen eşitlik ilkesine aykırılık bulunmamaktadır.
165. Açıklanan nedenlerle kurallar, Anayasamın 2., 10., 55. ve 128. maddelerine aykırı değildir. İptal taleplerinin reddi gerekir.
2- (g) Sırasına "il yazı işleri müdürü" İbaresinden Önce Gelmek Üzere Eklenen "il nüfus ve vatandaşlık müdürü" İbaresinin İncelenmesi
a. İptal Talebinin Gerekçesi
166. Dava dilekçesinde özetle, il nüfus ve vatandaşlık müdürlüğü kadrosunun, İçişleri Bakanlığına bağlı bakanlık il müdürü statüsünde olduğu, bu nedenle il nüfus ve vatandaşlık müdürlerinin 375 sayılı KHK'ya ek (II) sayılı cetvelin 9. sırasında yer alan bakanlık il müdürleri için öngörülen gösterge rakamları üzerinden ücret ve tazminat alması gerekmekte iken dava konusu kuralla nüfus ve vatandaşlık işleri müdürlerine ek (I) sayılı cetvelde yer verildiği, bu durumun ise diğer bakanlık il müdürlerine nazaran daha düşük maaş almalarına sebebiyet verdiği belirtilerek kuralın, Anayasa'nın 2., 10. ve 55. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
b. Anayasa'ya Aykırılık Sorunu
167. 6216 sayılı Kanun'un 43. maddesi uyarınca, dava konusu kural ilgisi nedeniyle Anayasa'nın 128. maddesi yönünden de incelenmiştir.
168. Dava konusu kuralla il nüfus ve vatandaşlık müdürü olarak görev yapanlara 375 sayılı KHK'ya ek (I) sayılı cetvelde yer verilerek bu kişilerin aylıklarına ilave olarak % 170 oranında ek ödeme yapılması öngörülmektedir. Uyuşmazlığın özünü, il nüfus ve vatandaşlık müdürünün, 375 sayılı KHK'nın (I) sayılı cetveli yerine eşdeğer görev olduğu ileri sürülen bakanlık il müdürlerinin yer aldığı (II) sayılı cetvelde yer alması gerektiği hususu oluşturmaktadır.
169. (155) numaralı paragrafta da ifade edildiği üzere kanun koyucu, Anayasa'nın 128. maddesi uyarınca kamu görevlilerinin özlük haklarına ilişkin koşulları anayasal ilkelere uygun olarak belirleme yetkisine sahiptir. Bu çerçevede, il nüfus ve vatandaşlık müdürlerinin mali haklarını belirleme yetkisi de kamu görevlilerinin özlük haklarının belirlenmesi kapsamında kanun koyucuya ait olup, bu kadroya 375 sayılı KHK'ya ek (I) sayılı cetvelde yer verilmek suretiyle, aylıklarına ilave olarak % 170 oranında ek ödeme yapılmasını öngören kuralda Anayasa'nın 2. maddesinde yer alan hukuk devleti ilkesi ile ve emeğin karşılıksız bırakılmamasını amaçlayan 55. maddesine aykırılık bulunmamaktadır.
170. 3152 sayılı İçişleri Bakanlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun'un 3. maddesinde, İçişleri Bakanlığı teşkilatının, merkez ve taşra teşkilatı ile bağlı kuruluşlardan meydana geleceği belirtilmiş; 8. maddesinde, Nüfus ve Vatandaşlık İşleri Genel Müdürlüğü, Bakanlığın ana hizmet birimi olarak öngörülmüştür. Kanun'un 10. maddesinin birinci fıkrasının (c) bendinde, nüfus hizmetlerini düzenlemek, yürütmek, takip etmek, denetlemek ve değerlendirmek Nüfus ve Vatandaşlık İşleri Genel Müdürlüğünün görevleri arasında sayılmıştır. Kanun'un 28. maddesinin birinci fıkrasında, İçişleri Bakanlığının, taşra teşkilatı kurmaya yetkili olduğu, ikinci fıkrasında da nüfus ve vatandaşlık hizmetlerini yürütmek üzere, illerde il nüfus ve vatandaşlık müdürlükleri, ilçelerde ilçe nüfus müdürlükleri kurabileceği hüküm altına alınmıştır, Buna göre, il nüfus ve vatandaşlık işleri müdürlüğü esasında, İçişleri Bakanlığının ana hizmet birimi olan Nüfus ve Vatandaşlık İşleri Genel Müdürlüğünün taşra teşkilatını oluşturmaktadır.
171. Bakanlık il müdürleri, bağlı oldukları bakanlıkların, kuruluş kanunlarındaki görev ve yetkilerini, il bazında yerine getirmekle sorumludurlar. İl nüfus ve vatandaşlık müdürleri ise İçişleri Bakanlığının ana hizmet birimlerinden olan Nüfus ve Vatandaşlık İşleri Genel Müdürlüğünün görev ve sorumluluğunda bulunan nüfus ve vatandaşlık hizmetlerine ilişkin işlemlerin il bazında yürütülmesinden sorumludurlar. Dolayısıyla, il nüfus ve vatandaşlık müdürlerinin görev ve yetkileri itibarıyla, bakanlık il müdürlerinden farklı hukuki konumda bulundukları açıktır. Bu nedenle, il nüfus ve vatandaşlık işleri müdürlerinin, bakanlık il müdürlerinden farklı kurallara tabi tutulmalarında Anayasa'nın 10. maddesinde öngörülen eşitlik ilkesine aykırı bir husus bulunmamaktadır.
172. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa'nın 2., 10., 55. ve 128. maddelerine aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir.